“结构性减税”、“税收法定原则”——未来税制改革的新动向

2020-08-01

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中,将“完善税收制度”作为单独条目列出,并以233字的篇幅进行专门阐述。这样的做法,在过去历届三中全会通过的决定文件中都是没有的。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了建立分税制,在税制改革方面具有重大转折点意义,但在该文件中,税制改革只是与财政体制改革合并在一个条目中加以论述。由此,足见税制改革在未来几年中国经济改革中的重要地位。

  在233字的阐述中,共列举了10条税制改革的具体举措。如:推进增值税改革、调整消费税征收范围、加快资源税改革等。粗看起来,这些提法好像只是对以前一直热议的或正在进行的一些改革的总结和归纳,并没有多大新意。但如果拉长观察周期,将此次《决定》中有关税制改革的表述与我国一直以来的税制改革实践进行对比,则会发现,我国的税制改革已经出现了两个新动向。

  第一个新动向:“结构性减税”的内涵变化
  《决定》中把“稳定税负”作为未来我国“建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”的改革要点,这无疑是一个市场意料之外的新提法、新思路。何为“稳定税负”?我们该如何理解?这需要再说说近些年来我们一直倡导的“结构性减税”政策。

  从2004年开始,“减税”一直是我国税制改革的努力方向,特别是在2008年12月召开的中央经济工作会议上首次提出了“结构性减税”一词。“结构性减税”被视为在应对世界经济危机的大背景下,我国优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的新战略。

  什么是“结构性减税”?大家一致认可的内涵大致包括两方面。一是有“减”有“增”,在税制结构上要进行适当调整。大方向是:提高直接税比重,降低间接税比重;创新集约型的经济行为要减税,而粗放资源消耗型的经济行为要增税。二是有“减”有“增”,落脚点在“减”,这是“结构性减税”政策的精髓,意在从总量上削减实际税负水平。换句话说,“结构性减税”有别于税负水平维持不变的有增有减的税制结构性调整,其追求的目标应该是纳税人实质税负水平的适当下降。总之,虽然“结构性减税”不同于“全面减税”,但其核心思想应该还是减税,只是减税规模大小不同而已。

  那么,怎么看“稳定税负”呢?从字面上看,“稳定税负”就是政府不给企业和老百姓加税,但也不会减税,从宏观上看,就是维持现有的宏观税负不变,既不提高也不降低。道理很浅显,但这显然与我们一直说的“结构性减税”大方向有出入。再看《决定》全文,发现此次对“结构性减税”只字未提,其背后的蕴义就是中国的税制改革方向确实发生了转变。

  学界和市场一直认为,全面减税既符合充分利用税收政策调整我国经济结构的政策目的,也符合英国经济学家凯恩斯的需求刺激理论,即经济繁荣时多征税,经济衰退时少征税。故而,全面减税理应是今后一段时期促进中国经济企稳回升的有效手段。在中国经济复苏乏力的大背景下,全面减税早已是市场对十八届三中全会的美好预期,而“稳定税负”的新提法与此期望无疑有差距。减税和减支是硬币的两面,如今中央要“稳定税负”,说明政府从总量上削减财政支出的意愿并不强。由此看来,从今往后,我们需要对“结构性减税”政策的真实内涵重新进行诠释。即:以前提的“结构性减税”意在减税,而今后提的“结构性减税”意在不让税负上升过快,以及重点进行税制结构上的调整。

  结合10条具体税制改革举措来看,今后减税的方向在于:一是继续推进“营业税改增值税”,以减少服务业的重复征税,每年的减税额大致在1000亿元左右,这一工作全部完成后,再适当简化并调低增值税税率;二是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,降低中低收入家庭的实际税负。今后的增税方向在于:消费税征收范围扩大,适时征收房地产税,提高资源税税率,开征环境保护税,清理各种税收优惠政策。这一税制改革方向的转变,对企业主的现实意义在于:在经济形势异常复杂而困难的当下,不能再傻傻等待“全面减税”甘霖的浇灌,而是要有“过苦日子”的准备,更要有“潜心修炼内功”的打算。

  第二个新动向:税收法定原则”被纳入轨道
  税收法定原则起源于中世纪时期的英国,是指由立法者决定全部税收问题(包括税种、税收要素和征税程序的设定)的税法基本原则,即如果没有相应法律作前提,那么国家不能征税,公民也没有纳税的义务。但是,在税制法典化方面,我国的确一直做得不太好。在我国18个税种中,只有3个通过人大立法。这3个税种是个人所得税、企业所得税和车船税。其他15个税种,包括增值税、营业税、消费税等主要税种,都是依据国务院制定的条例开征的。

  当初这么做的主要考虑是,中国正处于加速改革期,以条例的形式征税,有利于“边干边改”,待条件成熟、税制稳定后,再以立法形式确认。但是,征税毕竟是政府利用公共权力对公民财产权的一种强制性剥夺,加之公众对不断增加的税负已经开始表示不满,所以近些年来舆论对于人大收回税收立法权的呼吁一直不断。此次《决定》将财税体制改革上升到“国家治理”的高度,提出“必须完善立法”、“加快房地产税立法”、“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定”等,显然是回应了公众对征税合法性、公平性的诉求。

  重新强调“税收法定”,对下一步的税制改革会产生哪些影响呢?笔者以为,大致可以做出如下三个判断:

  第一,房产税改革进程会放缓。自2011年起,上海和重庆开始对个人住房征收房产税,随后杭州、深圳等城市也陆续传出要开征房产税的消息,但最后都不了了之。踌躇不前的原因是,大家对房产税开征的目的、法理基础、法律依据和实施的可行性争议较大。但自2012年下半年开始的新一轮房价跳涨,让“搁置争议,先试再改”的房产税改革思路逐渐占据上风,笔者在今年5月也曾专门撰写《房产税政策或将加速出台》一文,预测房产税试点或许会很快扩围。现在看来,这种预测肯定落空了。《决定》指出,“加快房地产税立法并适时推进改革”,这里的意思是,先立法再开征。虽然开征房地产税的大方向已明确, 但“适时”到底是何时,显然是个谁也说不清楚的未知数。

  第二,前期热议的资本利得税、遗产税在2020年前不会提上议程。9月份,坊间曾传言说征收遗产税已经被写入十八届三中全会文件草稿,而且有很多专家出来阐述其开征的必要性。但事实是,《决定》对此只字未提。笔者估计,一是这与中央“稳定税负”的大方向相悖,二是这与“税收法定”的原则不符,立法还八字没一撇,开征当然就更无从谈起。

  第三,各类地方性质的税收优惠政策将会被逐步清理。在今年6月审计署发布的2012年度审计报告中不难看到,“有的地方政府违规出台招商引资优惠政策或用财政资金补贴竞争性企业,18个省至2012年底仍在执行的自定财税优惠文件有760多份,近两年违规向企业减免或返还税费371.31亿元”,而且有些地方还是“屡审屡犯”。为什么?就是因为在税收制度缺乏法定原则的情形下,地方政府出于招商引资的考虑而滥用税收优惠政策。因此,《决定》中明确指出:“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”

  说到此,笔者想起前段时期媒体上关于上海自贸区税收优惠政策的报道。依据国际经验,国际自由贸易园区普遍采用具有竞争力的特殊税收优惠,比如实施比区域外更低的税率,或在重点领域实施更加优惠的税率。但一度流传的“上海自贸区内符合条件的企业,企业所得税税率由原来的25%下降到15%”的说法,只停留于传言层面,最终没有实行,自贸区内的企业仍和自贸区外企业一样,要按25%的税率上缴所得税。如果明白了上述“稳定税负”和“税收法定”的新转变,相信我们对相关的报道就会有更好的理解了。

  作者系北京科技大学经济管理学院教授

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